政府采购需求管理办法

第一章 总则

第一条 为加强政府采购需求管理，实现政府采购项目

绩效目标，根据《中华人民共和国政府采购法》和《中华人

民共和国政府采购法实施条例》等有关法律法规，制定本办

法。

第二条 政府采购货物、工程和服务项目的需求管理适

用本办法。

第三条 本办法所称政府采购需求管理，是指采购人组

织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制

管理的活动。

第四条 采购需求管理应当遵循科学合理、厉行节约、

规范高效、权责清晰的原则。

第五条 采购人对采购需求管理负有主体责任，按照本

办法的规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购

实施计划的合法性、合规性、合理性负责。主管预算单位负

责指导本部门采购需求管理工作。

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第二章 采购需求

第六条 本办法所称采购需求，是指采购人为实现项目

目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。

技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性

能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等。

商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务

要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围），

付款条件（进度和方式），包装和运输，售后服务，保险等。

第七条 采购需求应当符合法律法规、政府采购政策和

国家有关规定，符合国家强制性标准，遵循预算、资产和财

务等相关管理制度规定，符合采购项目特点和实际需要。

采购需求应当依据部门预算（工程项目概预算）确定。

第八条 确定采购需求应当明确实现项目目标的所有

技术、商务要求，功能和质量指标的设置要充分考虑可能影

响供应商报价和项目实施风险的因素。

第九条 采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确。

技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应

等次，有连续区间的按照区间划分等次。需由供应商提供设

计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，应当说明采购

标的的功能、应用场景、目标等基本要求，并尽可能明确其

中的客观、量化指标。

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采购需求可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方

标准等标准、规范，也可以根据项目目标提出更高的技术要

求。

第十条 采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论

证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市

场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、

升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。

面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不

少于 3 个，并应当具有代表性。

第十一条 对于下列采购项目，应当开展需求调查：

（一）1000 万元以上的货物、服务采购项目，3000 万

元以上的工程采购项目；

（二）涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包

括政府向社会公众提供的公共服务项目等；

（三）技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发

的信息化建设项目、采购进口产品的项目等；

（四）主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查

的其他采购项目。

编制采购需求前一年内，采购人已就相关采购标的开展

过需求调查的可以不再重复开展。

按照法律法规的规定，对采购项目开展可行性研究等前

期工作，已包含本办法规定的需求调查内容的，可以不再重

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复调查；对在可行性研究等前期工作中未涉及的部分，应当

按照本办法的规定开展需求调查。

第三章 采购实施计划

第十二条 本办法所称采购实施计划，是指采购人围绕

实现采购需求，对合同的订立和管理所做的安排。

采购实施计划根据法律法规、政府采购政策和国家有关

规定，结合采购需求的特点确定。

第十三条 采购实施计划主要包括以下内容：

（一）合同订立安排，包括采购项目预（概）算、最高

限价，开展采购活动的时间安排，采购组织形式和委托代理

安排，采购包划分与合同分包，供应商资格条件，采购方式、

竞争范围和评审规则等。

（二）合同管理安排，包括合同类型、定价方式、合同

文本的主要条款、履约验收方案、风险管控措施等。

第十四条 采购人应当通过确定供应商资格条件、设定

评审规则等措施，落实支持创新、绿色发展、中小企业发展

等政府采购政策功能。

第十五条 采购人要根据采购项目实施的要求，充分考

虑采购活动所需时间和可能影响采购活动进行的因素，合理

安排采购活动实施时间。

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第十六条 采购人采购纳入政府集中采购目录的项目，

必须委托集中采购机构采购。政府集中采购目录以外的项目

可以自行采购，也可以自主选择委托集中采购机构，或者集

中采购机构以外的采购代理机构采购。

第十七条 采购人要按照有利于采购项目实施的原则，

明确采购包或者合同分包要求。

采购项目划分采购包的，要分别确定每个采购包的采购

方式、竞争范围、评审规则和合同类型、合同文本、定价方

式等相关合同订立、管理安排。

第十八条 根据采购需求特点提出的供应商资格条件，

要与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关，且

属于履行合同必需的条件，包括特定的专业资格或者技术资

格、设备设施、业绩情况、专业人才及其管理能力等。

业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务

合同一般不超过 2 个，并明确同类业务的具体范围。涉及政

府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合

同、生产台数、使用时长等业绩要求。

第十九条 采购方式、评审方法和定价方式的选择应当

符合法定适用情形和采购需求特点，其中，达到公开招标数

额标准，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，

应当依法获得批准。

采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如

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通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，

以价格作为授予合同的主要考虑因素，采用固定总价或者固

定单价的定价方式。

采购需求客观、明确，且技术较复杂或者专业性较强的

采购项目，如大型装备、咨询服务等，一般采用招标、谈判

（磋商）方式采购，通过综合性评审选择性价比最优的产品，

采用固定总价或者固定单价的定价方式。

不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解

决方案或者组织方案的采购项目，如首购订购、设计服务、

政府和社会资本合作等，一般采用谈判（磋商）方式采购，

综合考虑以单方案报价、多方案报价以及性价比要求等因素

选择评审方法，并根据实现项目目标的要求，采取固定总价

或者固定单价、成本补偿、绩效激励等单一或者组合定价方

式。

第二十条 除法律法规规定可以在有限范围内竞争或

者只能从唯一供应商处采购的情形外，一般采用公开方式邀

请供应商参与政府采购活动。

第二十一条 采用综合性评审方法的，评审因素应当按

照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。

采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不

可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与

评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照

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量化指标的等次，设置对应的不同分值。不能完全确定客观

指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的

采购项目，可以结合需求调查的情况，尽可能明确不同技术

路线、组织形式及相关指标的重要性和优先级，设定客观、

量化的评审因素、分值和权重。价格因素应当按照相关规定

确定分值和权重。

采购项目涉及后续采购的，如大型装备等，要考虑兼容

性要求。可以要求供应商报出后续供应的价格，以及后续采

购的可替代性、相关产品和估价，作为评审时考虑的因素。

需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案，且

供应商经验和能力对履约有直接影响的，如订购、设计等采

购项目，可以在评审因素中适当考虑供应商的履约能力要

求，并合理设置分值和权重。需由供应商提供设计方案、解

决方案或者组织方案，采购人认为有必要考虑全生命周期成

本的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、

使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本，作为评审

时考虑的因素。

第二十二条 合同类型按照民法典规定的典型合同类

别，结合采购标的的实际情况确定。

第二十三条 合同文本应当包含法定必备条款和采购

需求的所有内容，包括但不限于标的名称，采购标的质量、

数量（规模），履行时间（期限）、地点和方式，包装方式，

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价款或者报酬、付款进度安排、资金支付方式，验收、交付

标准和方法，质量保修范围和保修期，违约责任与解决争议

的方法等。

采购项目涉及采购标的的知识产权归属、处理的，如订

购、设计、定制开发的信息化建设项目等，应当约定知识产

权的归属和处理方式。采购人可以根据项目特点划分合同履

行阶段，明确分期考核要求和对应的付款进度安排。对于长

期运行的项目，要充分考虑成本、收益以及可能出现的重大

市场风险，在合同中约定成本补偿_、风险分担等事项。

合同权利义务要围绕采购需求和合同履行设置。国务院

有关部门依法制定了政府采购合同标准文本的，应当使用标

准文本。属于本办法第十一条规定范围的采购项目，合同文

本应当经过采购人聘请的法律顾问审定。

第二十四条 履约验收方案要明确履约验收的主体、时

间、方式、程序、内容和验收标准等事项。采购人、采购代

理机构可以邀请参加本项目的其他供应商或者第三方专业

机构及专家参与验收，相关验收意见作为验收的参考资料。

政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务

对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。

验收内容要包括每一项技术和商务要求的履约情况，验

收标准要包括所有客观、量化指标。不能明确客观标准、涉

及主观判断的，可以通过在采购人、使用人中开展问卷调查

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等方式，转化为客观、量化的验收标准。

分期实施的采购项目，应当结合分期考核的情况，明确

分期验收要求。货物类项目可以根据需要设置出厂检验、到

货检验、安装调试检验、配套服务检验等多重验收环节。工

程类项目的验收方案应当符合行业管理部门规定的标准、方

法和内容。

履约验收方案应当在合同中约定。

第二十五条 对于本办法第十一条规定的采购项目，要

研究采购过程和合同履行过程中的风险，判断风险发生的环

节、可能性、影响程度和管控责任，提出有针对性的处置措

施和替代方案。

采购过程和合同履行过程中的风险包括国家政策变化、

实施环境变化、重大技术变化、预算项目调整、因质疑投诉

影响采购进度、采购失败、不按规定签订或者履行合同、出

现损害国家利益和社会公共利益情形等。

第二十六条 各级财政部门应当按照简便、必要的原

则，明确报财政部门备案的采购实施计划具体内容，包括采

购项目的类别、名称、采购标的、采购预算、采购数量（规

模）、组织形式、采购方式、落实政府采购政策有关内容等。

第四章 风险控制

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第二十七条 采购人应当将采购需求管理作为政府采

购内控管理的重要内容，建立健全采购需求管理制度，加强

对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理。

第二十八条 采购人可以自行组织确定采购需求和编

制采购实施计划，也可以委托采购代理机构或者其他第三方

机构开展。

第二十九条 采购人应当建立审查工作机制，在采购活

动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需

求和采购实施计划进行审查，审查分为一般性审查和重点审

查。

对于审查不通过的，应当修改采购需求和采购实施计划

的内容并重新进行审查。

第三十条 一般性审查主要审查是否按照本办法规定

的程序和内容确定采购需求、编制采购实施计划。审查内容

包括，采购需求是否符合预算、资产、财务等管理制度规定；

对采购方式、评审规则、合同类型、定价方式的选择是否说

明适用理由；属于按规定需要报相关监管部门批准、核准的

事项，是否作出相关安排；采购实施计划是否完整。

第三十一条 重点审查是在一般性审查的基础上，进行

以下审查：

（一）非歧视性审查。主要审查是否指向特定供应商或

者特定产品，包括资格条件设置是否合理，要求供应商提供

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超过 2 个同类业务合同的，是否具有合理性；技术要求是否

指向特定的专利、商标、品牌、技术路线等；评审因素设置

是否具有倾向性，将有关履约能力作为评审因素是否适当。

（二）竞争性审查。主要审查是否确保充分竞争，包括

应当以公开方式邀请供应商的，是否依法采用公开竞争方

式；采用单一来源采购方式的，是否符合法定情形；采购需

求的内容是否完整、明确，是否考虑后续采购竞争性；评审

方法、评审因素、价格权重等评审规则是否适当。

（三）采购政策审查。主要审查进口产品的采购是否必

要，是否落实支持创新、绿色发展、中小企业发展等政府采

购政策要求。

（四）履约风险审查。主要审查合同文本是否按规定由

法律顾问审定，合同文本运用是否适当，是否围绕采购需求

和合同履行设置权利义务，是否明确知识产权等方面的要

求，履约验收方案是否完整、标准是否明确，风险处置措施

和替代方案是否可行。

（五）采购人或者主管预算单位认为应当审查的其他内

容。

第三十二条 审查工作机制成员应当包括本部门、本单

位的采购、财务、业务、监督等内部机构。采购人可以根据

本单位实际情况，建立相关专家和第三方机构参与审查的工

作机制。

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参与确定采购需求和编制采购实施计划的专家和第三

方机构不得参与审查。

第三十三条 一般性审查和重点审查的具体采购项目

范围，由采购人根据实际情况确定。主管预算单位可以根据

本部门实际情况，确定由主管预算单位统一组织重点审查的

项目类别或者金额范围。

属于本办法第十一条规定范围的采购项目，应当开展重

点审查。

第三十四条 采购需求和采购实施计划的调查、确定、

编制、审查等工作应当形成书面记录并存档。

采购文件应当按照审核通过的采购需求和采购实施计

划编制。

第五章

监督检查与法律责任

第三十五条 财政部门应当依法加强对政府采购需求

管理的监督检查，将采购人需求管理作为政府采购活动监督

检查的重要内容，不定期开展监督检查工作，采购人应当如

实反映情况，提供有关材料。

第三十六条 在政府采购项目投诉、举报处理和监督检

查过程中，发现采购人未按本办法规定建立采购需求管理内

控制度、开展采购需求调查和审查工作的，由财政部门采取

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约谈、书面关注等方式责令采购人整改，并告知其主管预算

单位。对情节严重或者拒不改正的，将有关线索移交纪检监

察、审计部门处理。

第三十七条 在政府采购项目投诉、举报处理和监督检

查过程中，发现采购方式、评审规则、供应商资格条件等存

在歧视性、限制性、不符合政府采购政策等问题的，依照《中

华人民共和国政府采购法》等国家有关规定处理。

第三十八条 在政府采购项目投诉、举报处理和监督检

查过程中，发现采购人存在无预算或者超预算采购、超标准

采购、铺张浪费、未按规定编制政府采购实施计划等问题的，

依照《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国预

算法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《党政机关厉行

节约反对浪费条例》等国家有关规定处理。

第六章 附则

第三十九条 采购项目涉及国家秘密的，按照涉密政府

采购有关规定执行。

第四十条 因采购人不可预见的紧急情况实施采购的，

可以适当简化相关管理要求。

第四十一条 由集中采购机构组织的批量集中采购和

框架协议采购的需求管理，按照有关制度规定执行。

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